环境经济政策：十年创新支撑美丽中国建设

来源：中国环境报

一座山、一片湖、一亩林、一方田，将碎片化的资源存进“两山银行”，就可以对其重新定价，实现存量资产、生态资源的价值再造，最终实现生态变现。这样的创新实践作为浙江省山区26县共同富裕之桥，正在唤醒“沉睡”的生态资源，为当地经济发展赋能。

　　海南岛的“绿心”白沙黎族自治县，把丰富多样的生态资源作为实现绿色发展的最强优势、最大本钱，在筑牢生态屏障的同时，致力打通“两山”通道，推进生态产品价值实现，积极培育野生茶叶龙头企业，带动群众就业，助力乡村振兴。

　　十年发展，“两山平台”路子越走越清晰，资源从农民手里来，资金到农民手里去;十年创新，从“两山银行”到“生态搬迁”，从“文旅生态产业”到构建“GEP核算体系”，各地在探索“两山”转化路径方面多点开花，实践成果不断涌现。

　　党的十八大以来，我国主要环境经济政策的推行和落地掷地有声。“两山”转化的成功实践是其中的重要组成部分，但绝非全部。从绿色财政与补贴制度的基本建立到价格政策不断健全，从环境税费政策逐步完善到资源环境权益政策不断深入，从生态补偿制度基本构建到绿色金融政策体系搭建起来——这足以说明，在时代发展的浪潮中，我国环境经济政策面临前所未有的机遇，也发挥了激发绿色动能、推动实现高质量发展的重要作用。

　　环境经济政策护航高质量发展

　　党的十八大以来，我国对生态文明建设和生态环境保护的日益重视为环境经济政策的探索与发展提供了前所未有的创新空间。与此同时，高质量发展动力转换、绿色发展结构转型、打赢打好污染防治攻坚战等，对生态环保工作提出了更高的要求。我国环境经济政策进入了快速发展阶段。

　　生态环境部环境规划院管理与政策研究所所长董战峰告诉记者：“与行政管制型政策相比，环境经济政策更注重运用市场经济手段对经济主体进行内生调控，有利于形成生态环境保护的长效机制。”

　　绿色财政与补贴制度基本建立——

　　资金投入是深入打好污染防治攻坚战的重要基础性保障。中央持续加大生态环境保护投资力度，环境污染治理投资总额从2010年的6654.2亿元增加到2020年的10638.9亿元，引导和撬动大量的社会资本参与到各地生态环境保护工作中。

　　“在疫情的影响下，中央财政对生态环境资金投入持续增加，实属不易，体现了中央对生态环境保护工作的高度重视和以人民为中心的发展理念。”生态环境部科技与财务司司长邹首民表示。

　　生态环境部积极推进重大工程项目谋划和储备，目前已建成中央生态环境资金项目储备库，截至今年7月底，项目储备库共储备项目1万多个，总投资需求6500多亿元。做好项目储备前期工作是落实中央财政“让项目等资金，不能让资金等项目”要求的重要举措。

　　环境税费政策不断完善——

　　排污收费政策是我国最早制定并实施的环境经济政策之一。近年来，环境税费政策改革加快推进，在减少污染排放、促进结构调整等方面发挥了积极作用。例如，相关部门将电池、涂料列入征收消费税范围;从事污染防治的第三方企业减按15%税率征收企业所得税，进一步促进企业节能环保等。

　　2018年，我国第一部专门体现“绿色税制”、推进生态文明建设的单行税法《环境保护税法》开始施行。环境保护税鼓励节能减排、促进绿色生产、加快高质量发展的改革效益已经初显。近年来，大部分企业加大环保方面的投入，积极购置环保设备，增加环境治理方面的投资。

　　生态补偿制度基本构建——

　　作为保护者与受益者之间的利益调配和“两山”转化的平衡机制，生态补偿通过受益者付费、保护者得利的方式，推动实现经济社会发展和生态环境保护的共赢。

　　顶层设计指引航向。2016年，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》;2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》。

　　地方实践积极推进。2012年，新安江启动跨省流域生态补偿试点，随后扩展到九洲江、汀江—韩江、东江、引滦入津、酉水河、赤水河等流域;2018年—2019年，中央下拨130亿元生态补偿资金推动长江经济带建立生态补偿机制，长江全流域建立横向生态保护补偿机制;黄河全流域横向生态补偿机制试点于2020年启动，黄河流域生态补偿机制在探索建立。

　　初步形成以市场手段推动环保的动力机制

　　卖茶叶的同时还能卖空气?这条碳汇致富经最近让福建省厦门市同安区军营村和白交祠村的村民们乐开了花。厦门一家食品集团购买了这两个村子的首批农业茶园碳汇。这标志着厦门开启“以绿色凭证促进农村绿色交易，以绿色交易促进农民绿色增收”的新模式、新机制。

　　不仅是茶叶碳汇交易，近年来我国在林业碳汇交易和海洋碳汇交易等方面也相继实现“零的突破”。

　　2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，要充分运用市场化手段，完善资源环境价格机制，采取多种方式支持政府和社会资本合作项目。近年来，我国注重经济手段在生态环境保护领域的创新与应用，初步形成以市场手段推动生态环境保护的动力机制。

　　环境权益交易政策改革有序推进——

　　2021年7月全国碳市场启动，第一个履约周期共纳入发电行业重点排放单位2162家，碳配额累计成交额接近85亿元。碳配额的价格在每吨40元—60元波动，稳中有升，促进企业减排温室气体和加快绿色低碳转型的作用初步显现。

　　碳市场是以较低成本实现减排目标的政策工具，是利用市场机制控制温室气体排放的重大制度创新。与传统的行政手段相比，碳市场既能够将温室气体控排责任压实到企业，又能为碳减排提供激励。

　　“我国环境权益交易制度体系包括排污权、碳排放权、用能权、用水权、节能量交易等。自然资源资产产权制度改革全面推开，排污权有偿使用和交易继续推进，全国碳排放权交易市场建设加快推进。”董战峰说。

　　与此同时，近年来我国绿电交易迎来关键性进展。绿电交易从2021年开始进入大众视野，国家电网公司、南方电网公司先行先试，开展绿电交易试点。今年以来，有关绿电政策的发布更加频繁，积极促进消费侧绿色转型。目前，绿电交易潜在的巨大市场预示着未来有望迸发出更大的活力。

　　资源环境价格机制不断健全——

　　从以往税收和财政承担环境治理成本到“谁污染谁付费”，资源环境价格机制得到完善，市场化程度进一步加深。价格政策在绿色产品消费、能源替代、资源效率提升等方面的功能日趋完善。

　　2018年，《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》出台，从完善污水处理收费政策、健全固体废物处理收费机制、建立有利于节约用水的价格机制、健全促进节能环保的电价机制等方面提出具体措施。

　　此外，风电、光伏发电等新能源上网电价政策不断完善，对高耗能行业实行差别化电价政策，引导用户错峰用电，有力促进了能源体系的清洁化。在环保电价政策的激励下，发电企业实施脱硫、脱硝及除尘设施改造的积极性明显提高，有效促进了减排目标实现。

　　生态环境治理市场化模式探索积极推进——

　　积极探索生态环保政府和社会资本合作(PPP)、推进环境污染第三方治理、启动生态环保金融支持项目储备库等市场治理政策与模式探索，推进制度化建设。 生态环境治理导向的城市开发(EOD)模式于2021年启动第一批试点，经过两轮试点探索后日渐成熟，开始转向金融支持生态环境项目库模式，充分运用市场化、商业化的方式，有效解决了生态产品“难度量、难抵押、难交易、难变现”问题，解决了生态环保项目融资缺乏抵押物和现金流的问题，为市场化融资创造了条件，也提高了生态价值转化的效率。

　　绿色金融政策体系稳步构建

　　今年8月10日，生态环境部、国家发改委等9部委联合发布《关于公布气候投融资试点名单的通知》，全国23个地方入选“气候投融资试点”。这是怎样的一条新赛道?

　　董战峰说：“2021年，气候投融资地方试点工作正式启动，碳金融发展步入‘快车道’。这是为实现国家自主贡献目标和低碳发展目标，引导和促进更多资金投向应对气候变化领域的投资和融资活动，是绿色金融的重要组成部分。”

　　青岛西海岸新区成为山东省唯一的气候投融资试点地区。青岛市生态环境局西海岸新区分局党组成员、副局长王建辉说，气候投融资就是让“绿水青山”换来“金山银山”。

　　近年来，面对经济绿色转型的迫切需要，我国金融在创新中释放出推动经济低碳发展的绿色动能，取得了显著成效。

　　引导金融资金支持，充分发挥市场的资源配置作用——

　　为拓宽生态环境保护投融资渠道，引导金融资金精准投入，2021年下半年以来，生态环境部分别与国家开发银行、中国农业发展银行、中国银行等10家金融机构建立合作机制，建立了生态环保金融支持项目储备库。

　　邹首民表示：“下一步，我们坚持两手抓，两手都要硬。第一是积极争取中央财政的支持，第二是主动为金融机构提供好的项目。同时，把项目管理好，提高资金的使用成效。”

　　金融机构创新与服务能力不断提升——

　　信贷资金加速涌入绿色产业，绿色贷款余额高速增长。这也反映出我国产业绿色转型的旺盛需求。我国21家主要银行机构绿色信贷额从2013年6月末的4.9万亿元，增长至2021年9月末的14.08万亿元，持续发展。

　　环境污染强制责任保险工作有序开展。2013年，《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》印发。“目前，全国31个省份均已开展环境污染强制责任保险试点，覆盖重金属、石化、危险化学品等20余个高环境风险行业。”董战峰介绍。

　　绿色债券市场发展长期深入推进。至2020年，我国境内外发行绿色债券规模达2786.62亿元，累计发行规模已突破1.4万亿元。2021年3月，国家开发银行成功发行首单“碳中和”专题绿色金融债券。

　　与此同时，绿色金融改革创新试验区工作深入推进。2019年6月，江西省赣江新区成功发行3亿元绿色市政专项债券，为全国首单绿色市政专项债。浙江省湖州市发布绿色金融发展指数，是首个由试验区发布的区域性绿色金融发展指数。

　　环保产业夯实生态环境治理的产业基础

　　作为重庆6张城市新名片之一，广阳岛智创生态城的发展一直备受瞩目。目前，系统开展生态保护和生态修复、大力发展绿色产业的广阳岛智创生态城EOD试点项目正在推进中。环保产业在其中发挥了重要作用，助力其实现产业生态化、生态产业化，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的发展道路。

　　无论是国内首个实施并投入运营的城市水环境流域综合治理PPP项目那考河生态环境综合整治项目，还是全国首座污水资源化概念厂在江苏省宜兴市正式建成投运，亦或我国具有完全自主知识产权的全球首套超临界煤气发电机组在广西防城港北部湾畔投产运行，都能看到我国环保产业的身影。

　　环保产业是战略性新兴产业，是新的经济增长点。近年来我国环保产业取得了长足发展，为深入打好污染防治攻坚战提供了重要保障。

　　环保产业规模持续扩大，对国民经济的贡献逐步提升。据中国环境保护产业协会统计，2021年全国环保产业营业收入约2.18万亿元，较2020年增长11.8%。

　　新技术新成果不断转化应用，有力支撑了污染防治攻坚战。火电厂超低排放、大型垃圾焚烧设备、燃煤烟气治理技术装备等达到世界领先水平，中国已建成世界上最大的超低排放火电厂群。工业烟气多污染物协同深度治理技术、制浆造纸清洁生产与水污染全过程控制技术获得国家科技进步一等奖。

　　与此同时，环保产业体系和布局更加优化，环保产业服务模式不断创新。

　　中国环境保护产业协会党委书记、会长郭承站介绍：“近年来，我国环保产业实现快速发展，产业政策更加配套，产业规模不断壮大，体系布局逐步完善，自主创新能力不断提高，服务模式持续创新，服务支撑能力显著增强，国际合作更加深入，在环境污染防治、生态保护与修复、资源高效循环利用、打好污染防治攻坚战、碳达峰、促进经济社会发展全面绿色转型中发挥了主力军、生力军作用。”

　　不仅如此，2021年，全国环保产业从业人员超过320万人，占全国就业人员年末人数的0.4%，较2011年增长近2.5倍。

　　环保产业是生态环境治理的产业基础，是构建绿色低碳循环经济体系的重要支撑。十年间，环保产业硕果累累，未来还将在生态文明建设和污染防治攻坚战中发挥更加重要的作用。

　　“山积而高，泽积而长”。过去，作为协同推进高水平生态环境保护与高质量发展的重要“抓手”，环境经济政策展现出了蓬勃的生命力;未来，在建设美丽中国时代命题的感召下，定将在科学化、精细化支撑环境质量管理方面继续发挥优势，更好地发挥经济杠杆的作用，为美丽中国建设提供更加有力的支撑。